Kompetenzabgrenzung Bund und Länder

Frage(n):

Welche Corona-Regelung ist maßgeblich? Die des Bundes oder die des jeweiligen Bundeslandes?

Antwort:

Es gestaltet sich derzeit für den juristischen Laien durchaus schwierig zu verstehen, welche Corona-Regelung nun für ihn und sein Landesgebiet gilt. Aufgrund des föderativen Systems, in dem wir in Deutschland leben, ist nämlich jede (Bundes-)Landesregierung befugt, selbst Gesetze zu erlassen, weshalb es teilweise zu ganz unterschiedlichen Regeln innerhalb des Bundesgebietes kommen kann.

1. Föderalismus
Unter Föderalismus wird ein politisches Strukturprinzip verstanden, welches durch den Zusammenschluss von mehreren eigenständigen Gemeinschaften entsteht. Gestaltungsformen dessen sind der Staatenbund und der Bundesstaat.
Gem. Art.20 Abs.1 GG leben wir in Deutschland in einem „sozialen Bundesstaat“. Ein Bundesstaat zeichnet sich dadurch aus, dass durch den Zusammenschluss originärer Staaten ein neuer Staat entsteht, ohne dass die zusammengeschlossenen Staaten ihre Staatlichkeit und Staatsgewalt verlieren. Vielmehr entsteht ein Gesamtstaat (Bund) unter Bestehenbleiben der Gliedstaaten (Länder).
Für die Bürger eines Bundesstaates bedeutet das, dass sie einer doppelten Staatlichkeit unterworfen sind. Nämlich zum einen der Staatsgewalt des Gliedstaates in dessen Landesgebiet (Territorium) sie als Bürger wohnhaft sind als auch der Bundesstaatsgewalt des Gesamtstaates. Um Streitigkeiten hinsichtlich der Hoheitsgewalten zu vermeiden, bedarf es in einem föderativen Bundesstaat einer genauen Regelung zur Kompetenzverteilung, sowie gemeinsamer Leitlinien, deren Förderung gemeinsames Ziel von Bund und Ländern ist, sog. Homogenität.

2. Gesetzgebungskompetenz – allgemein
Die Zuständigkeit und Befugnis zur Gesetzgebung richtet sich nach Art.30, 70 ff. GG. Zentrale Norm ist dabei zunächst Art.30 GG, welcher den Grundsatz enthält, dass die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine anderen Regelungen trifft oder zulässt. Vorrangig zuständig sind also grundsätzlich die Länder, sofern nicht eine entsprechende Zuständigkeitsregelung zugunsten des Bundes besteht.
Für die Gesetzgebungszuständigkeit enthalten die Art.70 ff. GG speziellere bzw. den Grundsatz ausgestaltende Regelungen. Nach Art.70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit nicht dem Bund Befugnisse durch das Grundgesetz verliehen werden. Die Art.71-74 GG übertragen sodann aber tatsächlich die meisten Legislativkompetenzen auf den Bund, sodass das Schwergewicht der Gesetzgebung bei diesem liegt.

3. Gesetzgebungskompetenz – Corona
Zu Zeiten der Corona-Pandemie von zentraler Bedeutung sind Regelungen zum Infektionsschutz von Menschen. Hierfür hat der Bund, also der Gesamtstaat (s.o.), ein Bundesinfektionsschutzgesetz (IfSG) erlassen. Die Kompetenz zum Erlass eines solchen Gesetzes ergibt sich maßgeblich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG. Danach besteht eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für „Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen“. § 1 Abs .1 IfSG nimmt hierauf direkt Bezug, indem als Zweck des Gesetzes die Bekämpfung der Verbreitung von übertragbaren Krankheiten festgelegt ist.
Art.72 Abs.1 GG regelt für den Fall der konkurrierenden Gesetzgebung, dass die Länder nur solange und soweit die Befugnis zur Gesetzgebung besitzen, wie der Bund nicht von seinem Recht Gebrauch gemacht hat. Da die Bundesregierung das IfSG erlassen hat, bleibt demnach eigentlich kein Handlungsspielraum mehr für die Landesregierungen. Soweit landesrechtliche Bestimmungen zum Infektionsschutz erlassen wurden, sind diese nichtig, unabhängig davon, ob sie eine abweichende oder identische Rechtsfolge wie die Bundesgesetzgebung vorsehen.

a) Das BayIfSG
Nichtsdestotrotz hat Bayern entgegen der soeben beschriebenen Sperrwirkung ein eigenes Infektionsschutzgesetz (BayIfSG) zum 25. März 2020 erlassen. Hierbei stellt sich nun die Frage, inwieweit dieses Gültigkeit entfaltet.
Voraussetzung für den Eintritt der Sperrwirkung ist es, dass der Bund eine erschöpfende und damit abschließende Regelung der Materie erlassen hat. Allein der Erlass eines Gesetzes auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung führt daher nicht zum Kompetenzverbrauch der Länder; vielmehr ist eine Gesamtwürdigung des Regelungskomplexes anzustellen.
Bayern hat in seinem BayIfSG zwei Regelungskomplexe erlassen, welche beim Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages Zweifel an ihrer Gültigkeit aufwerfen.

Zunächst regelt das BayIfSG in Art. 2 ff. die Sicherstellung von medizinischem Material im Bedarfsfall, nötigenfalls durch Beschlagnahme. Auch das IfSG des Bundes enthält jedoch nach Gesetzesänderung vom 27. März 2020 Regelungen zum medizinischen Bedarf. Gem. § 5 Abs. 2 Nr. 4 IfSG ist das Bundesministerium für Gesundheit ermächtigt, eine Verordnung zu erlassen, um die Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln, Medizinprodukten, Schutzausrüstung und ähnlichem Material zu gewährleisten. Nach Ansicht des Wissenschaftlichen Dienstes enthalte das IfSG somit eine abschließende Regelung zu diesem Themenkomplex, weshalb das BayIfSG bereits insoweit nichtig sei. Hierbei ist erwähnenswert, dass bereits die Ermächtigung zum Verordnungserlass ausreichend ist, um eine Sperrwirkung gegenüber dem Landesgesetzgeber zu begründen, ohne dass es bereits tatsächlich dem Erlass einer Verordnung bedarf.

Weiterhin sieht das BayIfSG in Art. 6 Abs. 1 eine Verpflichtung zur Erbringung medizinischer und pflegerischer Leistungen durch Personen im Falle eines Gesundheitsnotstandes vor. Eine dementsprechende Regelung enthält das IfSG des Bundes tatsächlich nicht. Allerdings führt das Fehlen einer Regelung nicht automatisch zum Aufleben einer Kompetenz des Landes. Vielmehr entfaltet auch das bewusste Nichtregeln einer Materie Sperrwirkung für die Landesgesetzgebung.
Nach Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes könnte diese Lücke im Gesetz so zu verstehen sein, dass der Bund einer Regelung zur Verpflichtung von medizinisch geschultem Personal generell ablehnend gegenübersteht.

Nach diesen Überlegungen könnte das BayIfSG sogar umfassend unzulässig sein. Die Frage der Wirksamkeit wird derzeit in einem Gutachten im Auftrag des Linken-Politikers Niema Movassat geklärt.

Hinweise zu den Aufgaben des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages (WD) finden Sie hier: https://www.bundestag.de/wissenschaftlichedienste

b) Maßnahmen der Bundesländer
Trotzdem besteht für die Bundesländer die Möglichkeit, eigene Regelungen zur Bekämpfung von übertagbaren Krankheiten zu erlassen. Diese Befugnis räumt sowohl § 32 IfSG ein, wonach nach Maßgabe der §§28-31 IfSG entsprechende Rechtsverordnungen durch die Landesregierungen erlassen werden können, als auch §28 Abs. 1 IfSG, auf dessen Grundlage die Länder Allgemeinverfügungen erlassen dürfen und dies auch derzeit zahlreich tun.
An der Rechtmäßigkeit dieser Regelungen bestehen im Hinblick auf eine ausreichende gesetzliche Grundlage keine Zweifel. Zwar greifen sie massiv in einige Grundrechte ein, wie in z.B. Art .2, 8, 11, 14 GG, doch sind diese Eingriffe von der Rechtsgrundlage im IfSG und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gedeckt.
Eine Allgemeinverfügung stellt einen Verwaltungsakt i. S. v. § 35 S. 2 VwVfG dar, der sich an eine Vielzahl von Bürgern richtet, dabei aber einen konkreten Sachverhalt regelt. Die Personen machen sich aufgrund eines bestimmten Verhaltens oder Zustandes bestimm- und individualisierbar und fallen daher unter den Anwendungsbereich der Allgemeinverfügung.

Eine Rechtsverordnung hingegen regelt ähnlich einem formellen Gesetz einen abstrakt-generellen Sachverhalt und gilt für jedermann. Diese wird anders als ein formelles Gesetz jedoch von der Regierung erlassen und stellt somit ein materielles dar. Gesetzliche Grundlage für den Erlass einer solchen Rechtsverordnung stellt Art. 80 Abs. 1 GG dar. Hierzu muss jedoch zusätzlich im Sinne einer Legitimationskette ein parlamentarisches Gesetz treten, welches als Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung dient, wie es bspw. in § 32 IfSG der Fall ist.

Relevant ist eine Unterscheidung der beiden möglichen Handlungsformen der Landesregierung vor allem im Hinblick auf die (strafrechtlichen) Folgen für die Bürger.
Bei einem Verstoß gegen eine Allgemeinverfügung, die auf Grundlage des IfSG erlassen wurde, machen sich die Bürger direkt strafbar und bußgeldpflichtig, da diese sofort vollziehbar ist gem. § 28 Abs. 3 i. V. m. § 16 Abs. 8 IfSG.
Bei Verstoß gegen eine Rechtsverordnung kann eine Strafbarkeit nach dem IfSG erst dann angenommen werden, wenn auch eine vollziehbare Anordnung vorliegt, gegen die verstoßen wurde. Beispielsweise erlässt die Polizei einen Platzverweis auf Grundlage der bestehenden Rechtsverordnung, die ein Kontaktverbot im öffentlichen Raum vorsieht.

Hinweis: Die bayerische Allgemeinverfügung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie wurde indes vom VG München gekippt, da dieser den Adressatenkreis als zu unbestimmt ansah. Von der Verfügung wäre jeder betroffen gewesen, der sich im Freistaat aufgehalten hätte, was nach Ansicht des Gerichts keinen individualisierbaren Personenkreis ausmacht. Somit musste Bayern eine Rechtsverordnung erlassen und hat dies in einem Eilverfahren auch getan.

Artikelinhalt